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Beschaffung von Software durch öffentliche Auftraggeber: Die Bewertungsmatrix

Die vergaberechtskonforme Beschaffung von Individual- oder Standardsoftware stellt öffentliche Auftraggeber nicht selten vor erhebliche praktische Probleme. Oft scheint es so, dass sich die fachlichen Anforderungen und Wünsche des Auftraggebers kaum mit dem oft als starr und unflexibel empfundenen System des Vergaberechts vereinbaren lassen. Dass dies aber keinesfalls so sein muss, ist Gegenstand dieser Beitragsreihe.

Nachdem es in den vorangegangenen Beiträge schwerpunktmäßig um die Wahl des passenden Vergabeverfahrens und die Inhalte der Leistungsbeschreibung für die Beschaffung von Software ging, sollen nachfolgend einige Hinweise zur Gestaltung der Bewertungsmatrix gegeben werden.

 

4. Mit der richtigen Bewertungsmatrix zum wirtschaftlichsten Angebot 

a) Grundsätzliches

Neben der Leistungsbeschreibung ist die Bewertungsmatrix der zweite wesentliche Schlüssel, um eine Ausschreibung fachlich und wirtschaftlich erfolgreich abschließen zu können. Denn hinter dem Begriff der Wertungsmatrix verbirgt sich weit mehr als eine bloße Gewichtung von Preis und Leistung. Im Folgenden sollen einige Hinweise zu den Ausgestaltungsmöglichkeiten der Wertungsmatrix gegeben werden.

Gemäß § 127 GWB wird der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt, welches anhand der in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen bekannt gegebenen Zuschlagskriterien zu ermitteln ist. Das wirtschaftlichste Angebot bestimmt sich dabei nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. Bei der Auswahl der Zuschlagskriterien muss sich der Auftraggeber an den Grundprinzipien des Vergaberechts orientieren. Sie müssen mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen, sie müssen so festgelegt und bestimmt sein, dass die Möglichkeit eines wirksamen Wettbewerbs gewährleistet wird (Wettbewerbsprinzip), der Zuschlag nicht willkürlich erteilt werden kann (Willkürverbot) und eine wirksame Überprüfung möglich ist, ob und inwieweit die Angebote die Zuschlagskriterien erfüllen (Transparenzprinzip).

Üblicherweise wird in Ausschreibungen zwischen sog. „A“- (=Ausschluss) und „B“ -(=Bewertungskriterien)Kriterien unterschieden. Schon die Frage, ob bestimmte Anforderungen des Auftraggebers als A- oder B-Kriterium festzusetzen sind, bedarf einer gründlichen Abwägung. Zu viele A-Kriterien nehmen dem Auftraggeber jegliches Ermessen bei der Wertung und führen bei Nichterfüllung zu einem zwingenden Ausschluss des Angebots. Dies macht zwar die Angebotswertung einfacher, kann aber durchaus zu unerwünschten Ergebnissen führen.

B-Kriterien eröffnen dem Auftraggeber demgegenüber beachtliche Spielräume bei der Wertung. Hier muss der Auftraggeber anhand der Antworten des Bieters beurteilen, inwieweit seine mit der Ausschreibung verfolgten Zielvorstellungen durch die Leistungen des Bieters erfüllt würden.


b) Möglichkeiten der Bewertung

Es gibt unterschiedliche Ansätze für die Bewertung von als B-Kriterium definierten Leistungsanforderungen. Wichtig ist in allen Fällen, dass für den Bieter anhand der Angaben in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen transparent ist, welcher Grad der Zielerfüllung zu welcher Bepunktung führt. Denkbar sind somit ein einfaches Bewertungssystem, wie z. B.:

 

Leistungsmerkmal ist vorhanden = 10 Punkte
Leistungsmerkmal ist nicht vorhanden = 0 Punkte

oder auch eine konkrete Staffelung:

Reaktionszeit < 2h = 10 Punkte
Reaktionszeit 2-4h = 5 Punkte
Reaktionszeit > 4H = 0 Punkte

 

Soweit es dem Auftraggeber möglich ist, seine Anforderungen an die Zielerfüllung so konkret in die Wertungsmatrix aufzunehmen, gestaltet sich die Wertung noch vergleichsweise einfach. Schwieriger wird es, wenn der Bieter die Inhalte seiner Leistungen als „Freitext“ in Konzeptform beschreiben soll. Wie der Auftraggeber seinen Bewertungsspielraum dann auszufüllen hat in jüngerer Zeit zu vielen Diskussionen in der vergaberechtlichen Literatur und Rechtsprechung geführt.

 

c) Die sog. „Schulnotenrechtsprechung“

Auslöser der Diskussion war ein Beschluss der OLG Düsseldorf aus dem Jahr 2015. Danach sei ein reines Schulnotensystem für die Bewertung von Konzepten aufgrund völliger Unbestimmtheit und Intransparenz der Bewertungsmaßstäbe vergaberechtswidrig. Das reine und durch keine weiteren Unterkriterien konkretisierte Schulnotensystem überantworte die Angebotswertung in Gänze einem ungebundenen und völlig freien Ermessen des Auftraggebers, und zwar, so das Gericht wörtlich, "nicht nur auf der letzten Meile der Angebotswertung".

Diese Entscheidung ist auch für den Bereich der Softwarebeschaffung interessant, weil ihr eine Ausschreibung mit funktionaler Leistungsbeschreibung zugrunde lag – wie sie bei der Softwarebeschaffung die Regel sein dürfte.

Anders als vielerorts verlautbart hält das OLG Düsseldorf an dieser Rechtsprechung bis heute fest. Soweit Stimmen in der Literatur behaupten, das OLG Düsseldorf habe seine Rechtsprechung in nachfolgenden Entscheidungen wieder relativiert, wird verkannt, dass sich diese Entscheidungen auf Ausschreibungen mit einer konkreten Leistungsbeschreibung bezogen. Merke: Je offener der Auftragsgegenstand beschrieben wird bzw. je weniger standardisiert er ist, desto höher sind die Anforderungen an die Transparenz des zur Anwendung kommenden Wertungssystems. Daraus folgt, dass der Auftraggeber seinen Erwartungshorizont beschreiben und die beim jeweiligen Zielerfüllungsgrad zu erwartenden Noten angeben muss.

Es ist also zu empfehlen, das Wertungssystem von vornherein so transparent wie möglich zu gestalten. Denn je weniger Transparenz während des Wertungsverfahrens herrscht, desto mehr Transparenz werden die unterlegenen Bieter bei Erhalt der Vorabinformation nach § 134 GWB einfordern. Dann ist das Vergabeverfahren aber bereits nahezu abgeschlossen und etwaige Rügen in dieser Phase werden dem Auftraggeber – schon aus zeitlichen Gründen – mehr Probleme bereiten als solche, die in einem früheren Stadium des Verfahrens erfolgt sind und die Möglichkeit einer evtl. Korrektur eröffnet hätten.

 

d) Die Wertung des Angebotspreises

Neben der Leistung fließt naturgemäß der Preis in das Wertungsergebnis ein. Die Gewichtung (das Preis-Leistungsverhältnis) steht grundsätzlich im Ermessen des Auftraggebers. Der Preis darf grundsätzlich auch einziges Zuschlagskriterium sein, bei der Beschaffung eines komplexen Softwaresystems dürfte er aber wohl selten im Vordergrund stehen. Gleichwohl darf er schon aus haushaltsrechtlichen Gründen keine völlig untergeordnete Bedeutung haben.

Möglich ist, auch für den Preis eine Punktzahl zu ermitteln. Bei den dafür in Frage kommenden Methoden ist aber Vorsicht geboten. Nicht selten wird einfach interpoliert, d. h. das Angebot mit dem besten Preis erhält die höchste Punktzahl und das mit dem schlechtesten die Punktzahl 0. Die anderen Angebote verteilen sich „dazwischen“ entsprechend ihres Abstandes zum Bestangebot. Ein solches Vorgehen kann jedoch das Wertungsergebnis erheblich verzerren, etwa dann, wenn der Abstand zwischen dem höchsten und dem niedrigsten Angebot nur gering ist. Dann kommt es trotz des geringen Abstandes zu einer massiven Abwertung ohne eine Chance, den geringen Preisabstand durch die Leistungspunktzahl wieder wettzumachen.

Sinnvoller ist es daher, gerade im Bereich der IT-Leistungen, auf die Bewertungsmethoden der sog. „UfAB“ (Unterlage für die Ausschreibung und Bewertung von IT-Leistungen) zurückzugreifen – erhältlich mit Excel-Tool auf den Internetseiten des Beauftragten der Bundesregierung für Informationstechnik (www.cio.bund.de).

Bei der einfachen Richtwertmethode wird ein Quotient aus Leistungspunkten und Preis gebildet, der über die Wertungsreihenfolge entscheidet. Die erweiterte Richtwertmethode beruht auf demselben Prinzip, nur dass der Auftraggeber hier zusätzlich ein „Stichkriterium“ (Preis oder Leistung) definieren kann. Dadurch wird innerhalb eines ebenfalls zu definierenden Korridors („Schwankungsbreite“) das Stichkriterium über den Zuschlag entscheiden. Dies kann sehr sinnvoll sein, weil dann im Fall dicht beieinander liegender Angebote entweder das qualitativ bessere oder aber das preislich günstigere zum Zuge kommt. Das Stichkriterium muss der Auftraggeber allerdings vorab festlegen.

Zusätzlich bietet die UfAB gewichtete Richtwertmethoden an, bei denen das Gewicht des Preises gesondert festgelegt werden kann. Erfahrungsgemäß eignen sich die Methoden der UfAB ausgezeichnet für die Bewertung von IT-Angeboten. Sie können aber auch in gänzlich anderen Ausschreibungsbereichen eine sehr gute Unterstützung sein, sodass der Download dieses Excel-Tools daher nur empfohlen werden kann. Für welche konkrete Methode man sich am Ende entscheidet, ist eine Frage des Einzelfalls – es kann durchaus hilfreich sein, verschiedene Varianten vor der Ausschreibung einmal „durchzuspielen“ und danach eine Festlegung für eine Methode zu treffen.

 

3. Zusammenfassung

Die Beiträge dieser Reihe sollten deutlich machen, dass auch innerhalb des vergaberechtlichen Korsetts eine effiziente und wirtschaftliche Softwarebeschaffung möglich ist. Verhandlungsverfahren, funktionale Leistungsbeschreibung und Wertungsmethoden eröffnen eine Vielzahl von „Stellschrauben“, die der Auftraggeber für seine Zwecke zulässigerweise nutzen kann und auch sollte. Auch wenn viele Möglichkeiten an dieser Stelle sicher nur angerissen werden konnten, hoffen wir, mit den vorliegenden Beiträgen gleichwohl einige praxistaugliche Ideen und Denkanstöße geliefert zu haben.

 

Autorin: Fr. Dr. Dageförde, Kanzlei DAGEFÖRDE

 

 

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